[6] （四）借助正当程序原则填补法律漏洞 有的案件中，正当程序原则被用以填补法定程序的漏洞，并以此适用于审查行政行为的合法性。

再次，切实贯彻党在宪法和法律范围内活动原则。法治国家建设要求无论中央还是地方各国家机关都依据宪法授予的职权履行自己的职责，凡宪法没有授予的，就不得行使。

因为如果党组织可以在法律框架之外活动，那么，即使再强调依法治国，我们至多可以有法制，但不会有法治[5]。三、依宪执政的基本要求 （一）党的领导地位由宪法确立 执政党的合法性(legitimacy)首先不是法学意义上的符合法律规范或法律原则，而是政治上有效统治的必要基础，是人们的一种自愿认同、服从和拥护，其内涵既包括政治统治能否以及怎样以社会大多数人所认可的方式运行，也包括政治统治有效性的范围、基础与来源[6]。包括党章在内的所有党内法规应遵循的原则之一是遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定，不得与国家法律相抵触。宪法修正案第18条全面完整地阐述了中国共产党的领导地位：中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，都是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的……中国各族人民将继续在中国共产党的领导下……。依宪执政的提出是执政党客观认识执政规律、转变执政方式与提高执政能力的必然选择。

总之，宪法作为国家根本法体现了国家共同体的价值观与共识。第四，进一步提高党的领导干部的宪法意识，把宪法教育制度化。以行政许可决定的听证程序为例，对于需要进行听证的行政许可决定，《行政许可法》第48条第2款规定：行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。

那么，如何实现市场经济的法治化呢？通过正当程序实现对行政规制权力的控制是一个重要途径。《行政许可法》第19条规定的许可设定影响说明制度仅仅针对的是行政许可设定而言，并没有普及到其他规制行为，如标准的制定、信息披露的强制要求等。(28)(29)(30)戚建刚：《第三代行政程序的学理解读》，《环球法律评论》2013年第5期。而对于行政机关在作出决策之前收集和了解信息的事项，则需进行非正式听证。

如果将正当程序原则通过立法具体化为一系列行政程序制度，并且实现对行政规制的规范和控制，那么就意味着在行政规制领域建立了一套比较成熟的程序制度，丰富和完善了行政法律体系。其实，对我国行政规制的反思和批评由来已久。

(2)设置多层次的非正式听证、专家论证会、公众代表的座谈会以及各方主体参与的听证会。(3)(2)2011年生乳标准事件。参见王静：《美国联邦行政法法官制度概览》，载清华大学法律评论编委会编：《清华法律评论》2008年第3卷第1辑，清华大学出版社2009年版，第61－79页。它反映的仅仅是一个技术问题，遵循了这几个步骤并不意味着决策获得了科学性。

(17)参见高秦伟：《美国规制影响分析与行政法的发展》，《环球法律评论》2012年第6期。另外，需要注意的是，我国具体行政规制决定(具体行政行为)程序的效力刚性也令人怀疑。对于根据收集的各类信息而提出的议案，美国高速公路管理局会举行非正式的听证或公听会。立法型行政程序的调整对象是行政机关的立法行为，它是一种模仿立法的程序，行政机关在制定行政规章时的角色类似于‘立法机关，该类程序肇始于1946年《美国联邦行政程序法》，属于第二代程序。

(3)强调专家论证会的公开。具体如下： 1.影响说明制度。

(21)See Linda Ann Sherman, Looking Through a Window of the Food and Drug Administration: FDA's Advisory Committee System, Preclinical, March/April 2004, Vol. 2, No. 2. (22)参见袁曙宏等主编：《美国药品监管法律框架》，中国医药科技出版社2008年版，第520－633页。可见，审查机构可以不受这些程序的约束，对收集的意见具有自由裁量权。

在缺乏司法审查制度的背景下，我国选择正当程序作为控制行政机关行使规制权力的重要手段不仅必要而且可行。《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第45条规定，违反法定程序是裁判的依据之一，但其仅仅适用于具体行政行为。根据听证会上获得的建议对议案进行修正后，美国高速公路管理局仍必须将其公布并允许公众评论以满足法律规定通告和评论之要求。也要不断完善立法型行政程序，保障公众的意见得到表达和回应。立法间接成本是指立法后行政机关为实施法规规章投入的人力、物力和财力以及社会为遵守法规规章需要或者可能增加的成本投入。而协商型行政程序则很少甚至很难在我国法律、法规、规章上找到其踪影。

他偏好维持国内勤劳甚于维持国外勤劳，只因为他想确保自己的资本安全。因为这不仅使得每生命边际成本过大，而且妨碍了有限的财政投向其他领域，如医疗卫生领域，而后者的每生命平均成本和边际成本都可能要比前者低很多。

(33)See George J. Stigler, The Theory of Economic Regulation, 2 Bell Journal of Economics 3(1971). (34)See Andrea Renda, Law and Economics in the RIA World: Improving the Use of Economic Analysis in Public Policy and Legislation, Intersentia, 2011, pp. 17-18. 进入专题： 行政规制 正当程序 法律控权 协商型程序 成本效益分析 。确定不同的行政规制方案。

固然，美国行政法规的制定程序，除了法律明确规定之外，基于效率的考量，大多采取非正式程序。前述三个事件所涉及的行政规制都是行政机关作出的抽象行政决定，人民法院无法对其行使司法控制权。

依职权听证是一种收集意见的程序，大致与美国的非正式听证相似，适用于抽象行政行为。(11)就行政规制的合法性而言，涉及公众或利害关系人如何相信行政规制的科学性从而自愿服从行政规制。然后，制定一个初步标准并在联邦登记上发布通告，相关人士可就该标准递交评论、信息和修改建议。而正当程序则有助于实现这种合法性。

人民法院对行政规制的控制没有用武之地，因为《行政诉讼法》第12条已经明确规定行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令不纳入受案范围。(27)参见杨鲁慧、傅静：《市场法治化：一个制度化建设的视角》，《理论讨论》2006年第2期。

行政机关要对市场经济进行规制和介入，伙伴—平等式程序是必不可少的。所谓行政规制，一般是指行政机关对经济主体的决策和其他市场行为的限制。

这构成了程序上严格检视规则的内容。(4)(3)2012年重庆加油站事件。

所谓正当性问题，根据德国学者马克斯·韦伯的观点，涉及民众自愿服从权威的基础，他认为：行动，特别是涉及社会关系的社会行动，可以受到人们相信存在一种‘正当秩序这一信念的指导。规制性听证目的是在采取某项监管行动之前获取信息或听取建议。必要是因为急需对行政规制的形成过程进行程序控制，也就是说，由于缺乏司法审查制度，行政程序对行政规制的控制就显得更加重要和迫切。生乳国家标准的降低，导致了人们对牛奶质量的担忧以及对维护少数乳业寡头垄断地位的愤慨。

对兰州牛肉面的限价引起人们对行政权越位监管、行政干预冒充宏观调控的担忧。由于前者规定比较详尽，后者规定比较粗疏，因此这里关键在于完善行政法规或规章制定的听证程序。

非正式听证包括公众质询委员会听证、顾问委员会公开听证、专员公开听证和规制性听证等听证形式。对于行政法规或规章的起草，《行政法规制定程序条例》第12条规定：起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。

通过正当程序确立的行政规制能够最大限度地保障行政规制的科学性。(2)行政程序制度有利于培养行政机关和民众的平等、自由(权利)、公平、限权观念的形成。